执行人参与分配制度，是指人民法院在案件执行程序中，因被执行人的财产不足以清偿各债权人的全部债权，申请执行人以外的其他债权人也申请加入已开始的执行程序，各债权人从执行标的物的变价中按照一定顺序或者比例进行清偿的制度。我国设立参与分配制度的目的在于弥补我国没有个人破产制度的不足，保护债权人平等受偿权利，维护社会公平，提高诉讼效率。参与分配制度，从一定程度上保障了一部分债权人的利益，但是实践中，很多债权人没有参与到执行分配程序中，甚至有些债权人都没有资格申请参与分配，有悖于参与分配制度的设立初衷，究其原因，主要有以下几点：

一、我国立法对有资格申请参与分配的债权人主体范围设定过窄。

根据最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的解释第508条以及《最高人民法院关于人民法院执行工作若干问题的规定》第90条规定，有资格申请参与分配的债权人有两类，一是取得执行依据的债权人，二是有优先权、担保物权的债权人。由此可见，对于普通债权而言，已经法院判决但未生效、已起诉但未判决、债权已到期但未起诉以及债权未到期未起诉四种情况的债权人，均没有资格申请参与分配。参与分配制度，设立初衷是为了使得多个债权人利益诉求产生的民事程序合并为一个整体的民事执行程序，从而最大限度地确保债权人在同一个程序中获得清偿，节约司法资源，提高司法效率。但我国立法，对有资格申请参与分配的债权人主体范围设定过窄，将未取得执行依据的普通债权的债权人排除在参与分配程序之外，不仅违反了“债务人的全部财产是全体债权人的共同担保”的实体法原则，也不利于司法资源的节约以及司法效率的提高。

二、申请参与分配前提条件中的两个“得知”、一个“证明”，在实践中难以操作。

根据我国《民诉解释》的规定，债权人申请参与分配，须符合两个前提条件。一是须得知以其债务人作为被执行人的执行程序已经开始，二是得知并能举证证明被执行人的财产不能清偿所有债权。那么债权人如何做到以上两个“得知”、一个“证明”呢？目前，在我国，法院并没有向其他债权人告知执行程序已经启动的义务，而我国并未建立起市场主体完善的财务公开制度，法院的裁判公开范围具有一定的局限性，因此，很多债权人根本无法做到以上两个“得知”、一个“证明”，他们的利益在程序启动上就受到了限制。

三、实践中，执行法院未关注跨区域债权人的利益。

尽管《民诉解释》以及《执行规定》均明确取得债权执行依据的债权人均有申请参与分配的资格，但实践中，由于法院系统内部信息未充分实现共享，也由于法院在启动执行参与分配程序时，没有义务通知其他债权人，因此，跨区域的债权人，包括已经取得执行依据的债权人，往往没有机会加入到申请参与分配的程序中。诚然，跨区域的债权人可以继续向债务人主张权利，但是债务人还债能力因先期支付而受到限制，从而减弱了偿还后债务人的债权的潜在性，这对于跨区域的债权人而言，是及其不公平的。   

为全面保障债权人能够参与到执行参与分配的程序中，实现公平受偿债权，建议完善债权人申请参与分配程序，具体措施如下：

一、建议立法拓宽有资格申请参与分配的债权人主体范围。

建议最高院出台相关司法解释，将已经法院判决但未生效、已起诉但未判决、债权已到期但未起诉以及债权未到期未起诉四种情况的债权人列入有资格申请参与分配的债权人主体范围之中。在参与分配程序中，赋予执行法院对上述四种未取得执行依据的普通债权进行债权真伪及债权数额审核的权利以及其他债权人拥有知晓并提出异议的权利。

二、依托互联网平台，完善信息共享机制，建立线上＋线下申请参与分配渠道。

通过法院内部网络系统，共享跨区域法院中债务人在执、在诉案件情况，由启动参与分配程序的法院通知跨区域债权人申请参与分配。通过中国裁判文书网、法院公开网、中国执行信息公开网等网络平台，让债权人特别是已经在执行程序或者诉讼程序的债权人（这部分债权人有案件密码，通过密码能够查询债务人更为具体但不便全面公开的债务人的财产信息、债权债务信息）能够有渠道做到两个“得知”和一个“证明”。通过微法院等途径，建立完善网上申请参与分配渠道，通过线上＋线下的形式，便于本辖区外的债权人参加到参与分配的程序中。

三、确立执行法院通知公告义务。

通知和公告，体现了参与分配的公开性，目的在于告知债权人申请参与分配程序，以维护所有债权人的利益。建议执行法院在收到申请执行人的申请后，参照温州市中级人民法院《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》，对已知的其他债权人进行通知，同时在有影响力的媒体上进行公告。公告的目的在于，一是为弥补法院的通知可能存在疏漏，二是为保障执行法院无法获知的其他未启动诉讼的到期或者未到期债权的债权人利益。在法院公告期结束后，法院仅就申报后已知的债权进行审核，确定符合参与分配条件的，直接进入参与分配程序，而在公告期内未申请参加参与分配程序的债权人，则丧失参与分配的机会。

四、待条件成熟时，建议国家出台个人破产法。

目前，我国尚未就执行参与分配制度进行体系化、制度化的立法和解释，仅在最高人民法院的若干司法解释中分别有所涉及，难免存在效力等级低、制度不全面等问题。鉴于参与分配制度的设立初衷就是为了弥补我国没有个人破产制度的不足，结合温州建立个人债务集中清理机制的情况以及全国范围执行和解与参与分配制度的司法实践，出台个人破产法已势在必行。建议在条件成熟时，出台个人破产法，将本文的上述建议措施纳入其中，赋予其更高的法律效力等级，便于司法实践，更好地维护债权人的利益。