随着市场经济的发展，网络时代的来临，企业用工形式越来越多样化。目前，有些企业存在既未与劳动者签订劳动合同，也未为劳动者缴纳社保的情况。一旦这些劳动者发生工伤，在向劳动行政部门申请工伤认定时，劳动行政部门往往以其未能提供劳动合同或者社保缴纳证明而直接拒绝受理，要求申请者先行劳动仲裁，确认劳动关系。由于劳动关系的争议遵循“一调一裁两审”的争议处理机制，很多劳动者仅仅为了确认劳动关系就需要花费1年至2年的时间进行劳动仲及诉讼程序，这不仅增加了劳动者的诉累，也大大降低了司法行政效率，有悖于及时解决劳动争议的初衷。

造成上述问题的主要原因有：

一、司法实践中，各地劳动行政部门由于原劳动和社会保障部出台的《关于确立劳动关系有关事项的通知》法律效力等级较低，未贯彻该《通知》中关于事实劳动关系认定的标准。

根据《工伤保险条例》第十八条的规定，提出工伤认定申请，必须提交与用人单位存在劳动关系（包括事实劳动关系的）的证明材料。根据该条，此处的“证明材料”并未局限于劳动合同和社保缴纳证明。那么怎么样的证明材料能够证明事实劳动关系呢？劳动和社会保障部《关于确立劳动关系有关事项的通知》(劳社部发〔2005〕12号）第一条、第二条规定，若用人单位与劳动者没有签订劳动合同，但是构成事实劳动关系的，应确认劳动关系成立。工资支付凭证或记录（职工工资发放花名册）、用人单位向劳动者发放的“工作证”、“服务证”等能够证明身份的证件、劳动者填写的用人单位招工招聘“登记表”、“报名表”等招用记录、考勤记录、其他劳动者的证言等材料可以作为认定存在劳动关系的参照凭证。实践中，各地劳动行政部门并未完全贯彻上述劳动和社会保障部的《通知》，在认定劳动关系时，往往仅以劳动合同及社保缴纳证明为依据，无视申请者提供的其他证明劳动关系的证据。当然，上述《通知》并非法律法规，效力等级较低，且出台年代久远，已无法适应现代企业的用工形式，缺乏与时俱进，这也是劳动行政部门未贯彻执行的部分原因。

二、为了避免不必要的纠纷，劳动行政部门往往拒绝履行在工伤认定中认定劳动关系的职权。

最高人民法院行政审判庭于2009年7月20日答复湖北省高级人民法院《关于劳动行政部门在工伤认定程序中是否具有劳动关系确认权的请示》的司法解释明确：根据《劳动法》第九条和《工伤保险条例》第五条、第十八条的规定，劳动行政部门在工伤认定程序中，具有认定受到伤害的职工与企业之间是否存在劳动关系的职权。这说明，劳动法律法规为劳动保障行政部门设定了在工伤认定程序中确认劳动关系的职权，这种职权是伴随劳动保障行政部门的设立而来的，是固有职权。但实践中，劳动行政部门为了避免不必要的纠纷，拒绝履行在工伤认定中认定劳动关系的职权，直接要求申请者先行申请劳动仲裁。

在申请者无法提供劳动合同或者社保缴纳证明时，劳动行政部门以无法确定劳动关系为由，直接不予受理，要求申请者先行劳动仲裁的一刀切做法显然是欠妥的。为减轻劳动者的诉累，提高司法行政效率，建议完善工伤认定中对事实劳动关系认定标准，具体措施如下：

1、建议人社部商最高人民法院，在(劳社部发〔2005〕12号）《关于确立劳动关系有关事项的通知》的基础上，结合近年来企业用工形式的变化，共同出台认定事实劳动关系标准的规定，使得劳动行政部门及人民法院在认定事实劳动关系时，有法可依。同时建议在该规定中明确劳动行政部门在工伤认定中具有认定劳动关系的职权，从根本上消除劳动者的诉累。

2、建议劳动行政部门在认定工伤时，贯彻执行人社部与最高人民法院共同出台的关于认定事实劳动关系标准的规定。劳动者在无法提供劳动合同或者社保缴纳凭证，但能够提供工资支付凭证、工作证、报名表、考勤记录、其他劳动者的证言等其他材料时，劳动行政部门应予以受理，并在认定工伤的过程中调查确认劳动者与单位是否存在劳动关系。

3、建议劳动部门在认定工伤过程中，依法履行认定劳动关系这一固有职权。在受理工伤认定申请后，发现单位仅仅对劳动关系存在事实争议的，即对事实的真与假存在争议的，应该依职权通过调查核实作出判断，从而做出工伤认定结论；发现单位对劳动关系存在法律争议的，即对相同的事实证据，由于法律规定不明确而导致申请者与被申请者之间产生争议，需要正确适用法律才能做出判断的，则告知申请者先行申请劳动仲裁，确认是否存在劳动关系。当然，在工伤认定过程中，若企业提起劳动仲裁或者诉讼的，应该中止工伤认定，待仲裁或诉讼结论生效后再作出工伤认定结论。